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法意同盟,意大利能否重现“大国复兴”

意大利《华人街》时事消息:据外媒分析11月26日,法国总统马克龙(Emmanuel Macron)与意大利总理德拉吉(Mario Draghi)在意大利总统府奎里纳莱宫(Palazzo del Quirinale)签下了《法意条约》,确立双方在不同层面的合作关系,以至在布鲁塞尔的“统一战线”。

此协定被不少欧洲媒体类比于1963年德法二战后的友好协定《爱丽舍条约》(Élysée Treaty),而其签订时间适逢主导欧盟政治16年的德国总理默克尔(Angela Merkel)卸任在即,更给人“法德同盟”企图抢当欧盟盟主的遐想。
虽然《法意条约》在马克龙2017年上台不久后就开始铺垫,然而2018年意大利民粹联盟政府上台后,法意关系跌至法方形容的“二战后最低点”(按:不要遗忘墨索里尼曾入侵法国),《法意条约》就一直搁置不提。
法意之间一直都存在着紧张关系。除了历史问题之外,在萨科齐(Nicolas Sarkozy)与贝隆斯科尼(Silvio Berlusconi)的年代,双方已就难民问题冲突。在外交层面,例如在如今战火暂停的利比亚,法意所支持的势力也站在对立方。
2019年初黄背心(Gilets Jaunes)示威期间,时任意大利副总理迪马约(Luigi Di Maio)曾亲访巴黎与示威领袖见面以示支持,摆明车马支持这个以反马克龙为主轴的抗议。同时,他更无端向法国殖民时代遗留下来的西非法郎开火,指责法国“剥削非洲”。意大利右翼亦常有指控法国抢夺达文西的传承权(按:《蒙娜丽莎》展于罗浮宫)。
而法国企业近年大手收购意大利各行业的企业(法国在2019年是意大利的最大外国投资者,意大利却是法国的第8大),也在意国引来重大不满,有极右议员更曾形容来自法国的大举收购将使意大利成为“巴黎的殖民地”。本年初,法国造船巨企Chantiers de l’Atlantique对意大利同行企业Fincantieri的收购案就失败告终,如今法德合资军工企业KMW+Nexter对意大利同行企业Leonardo的收购案亦是两国争议焦点。
然而,在意大利中间左翼联盟政府踢走极右之后,其第二孔特(Giuseppe Conte)政府与法国关系已明显转好,双方去年在疫情下的通力合作已成功说服向来倾向“守财”的默克尔转軚,支持了欧盟大规模共同举债(即变相由富国支援穷国)的破天荒创举。
本年2月,作为挽救欧债危机英雄人物的前欧洲央行行长德拉吉上台后,法意两国更是愈走愈近。马克龙与德拉吉二人9月就曾在马赛的一家米芝莲三星食府吃了四个小时晚餐,到午夜过后也畅谈忘返。

这次《法意条约》签署的选址,也是别具匠心。奎里纳莱宫原是罗马教宗的夏宫,到拿破仑入侵意大利期间经过重新设计成为其皇宫,被喻为最切合其“大帝”身份的宫殿。在此象征着法意两国复杂曲折历史纠葛的场所签下友好条约,无疑是要突显出马克龙、德拉吉二人一笔划去不快往事的冀望。
《法意条约》的内容涵盖层面极广,包括安全、国防、欧洲事务、移民问题、工业、战略性产业(5G、人工智能、云端技术等)、司法、初创资金、创新行业、宏观经济、文化、青少年等。条约要求双方处理上述项目的部门通力协调,而两国的整个政府每年将举行一次峰会。
在欧盟层面上,协议也要求每当欧洲理事会27国领袖会晤或其他欧盟会议之前,法意两国将事先协调立场。目前,法德两国也有同样的安排,可见未来的法意两国在欧盟层面也将以类似法德阵线的形象出现。
《法意条约》的确立,在默克尔下台在即、新任德国总理萧尔茨(Olaf Scholz)布鲁塞尔经验尚浅、德国出现1950年代以来首个三党联合政府的变局之下,就显得尤其重要。特别是在欧盟正处于财政改革和气候政策的风高浪尖之际。
在财政改革方面,欧盟早有所谓的“稳定与增长协定”(Stability and Growth Pact,SGP),要求成员国将财政赤字控制在GDP的3%之内,并将政府负债控制在GDP的60%之内,成员国在每年为此向欧盟委员会汇报。自欧债危机以来,此规定一直是北方财政稳健国与南方负债沉重国的争议所在。经历过疫情之下的暂缓执行,以及各国对于自身长远投资不足的醒觉,不少国家都希望改革此规定。
德国一直属于倾向反对改革的阵营。虽然此刻倾向财政保守的默克尔即将离任,而社民党(SPD)的下任总理萧尔茨也对改革SGP持开放态度,不过根据不少分析,这大概只会对某些投资项目(如绿色投资)作豁免,而非大刀阔斧的改革。加上德国财长一职将由比默克尔更着重小政府的自民党(FDP)党魁林德纳(Christian Lindner)担任,德国料将成为改革阻力。
此时,法意两国以欧盟第二、三大经济体形成夹击之势就特别重要。事实上,在《法意条约》签订之际,德拉吉就公开表明SGP从金融海啸以来已被证不足,欧盟“必然修正过去、规划未来”。
另一方面,欧盟会否将核能当作“绿色能源”也将影响未来的气候投资。在此,作为新联盟政府一员,德国绿党对此坚决反对,但七成发电依靠核能的法国却力主将核能介定成绿能。德法立场对立之际,意大利就有明显的介入空间——虽然意大利十年前曾以公投中止新核电厂的兴建,但其政治阻力远不如德国,因此是法国可以拉拢的对象。
这个“法意同盟”的走向,配合德国政府换届,为英国脱欧后盟内地位相对提升的意大利,提供了甚多国际政治筹码。而不经民选、民望却高见七成的德拉吉,也成为了意大利数十年来难得获广泛国际尊重的领袖;疫情与欧盟给予意大利最大额的复苏基金(总额约2,000亿欧元)也为意大利带来了难得的改革和重推经济增长的本钱。不少人也在问,意大利这个曾沦为“欧猪”之一的盟内大国能否借机重振国力。
虽然意大利本年经济增长预计高达7%,但这只是疫情冲击后的复苏。事实上,意大利2019年的实质GDP比2000年还要低。相对而言,法国和德国同期的实质GDP就分别增长了16%和24%。
意大利最严重的问题在于体制缺憾长期不能解决,其官僚系统繁琐、司法程序漫长,不少人连打官司的意志也缺乏,司法系统的运作不良就大大打击了投资者的投资意欲——根据欧盟委员会的数字,解决一场民事官司在意大利平均需时超过500日,这是德国的2.5倍之久。

此刻,意大利最难得的机会在于德拉吉的任命。由于政坛上除了极右意大利兄弟党(FdI)外,包括另一极右联盟党(Lega)在内的绝大多数政党如果提前大选都定必失去议席,因此他们都坚决支持德拉吉这个威望极高的人继续当总理,甚至不惜放弃自己的主要政纲。这,就造成了一个极为特殊的局面——因比例多数制形成政党林立、政府惯性频繁倒台的意大利,竟然出了一个欧盟主要国家中最稳定的政府。
德拉吉上任以来强硬抗疫,一早实施了欧盟国家中较为严格的疫苗接种政策(所有雇员必须接种疫苗或提供两天内的自费阴性检测),大大推高了疫苗接种率,又通过了一系列的官僚体制和司法改革,并正在推动改善市场竞争性的政策。此等大刀阔斧的政府行动为长年以来所未见,不少学者甚至担心国会多党对德拉吉的服从给予后者过大权力,批评这是威权主义倾向,称意大利已变成“德拉吉斯坦”(Draghistan)。
吊诡的是,除了外部因素的影响之外,意大利能否把握好这个复兴时机,很大程度取决于“德拉吉斯坦”能否存活下去。
目前,根据民调,如果意大利提前大选,由两大极右党派与贝隆斯科尼的传统右翼意大利力量党(Forza Italia)组成的右翼政府料将上台,很可能会使德拉吉的改革路线中断,并使意大利成为欧盟下一步整合的绊脚石。难题就是要如何留着德拉吉的改革。
最理想的状况,是德拉吉留任至2023年中再如期举行大选。如果当时改革路程成功,甚至能让民众看到成效,这有可能会阻止极右政党为主的政府上台。
然而,改革成效有疫情和外部经济环境的影响,并不在德拉吉可控的范围之内。于是,来年1月的总统选举,就成为了值得关注的变局。由于意大利总统在总理任命和部长任命上行使权力的空间较大,即便右翼胜选,如果德拉吉控制总统一职,他也可以尽力推举愿意保留其改革路线的政府上台。
问题是,如果德拉吉参选总统,他必须放弃总理一职,在另一威望不足德拉吉的总理主政下,提前大选,也即是极右胜选,就变得更有可能。这就造成了德拉吉至今也未肯表明自己会否参选总统的现象。
于是,这就回到了《法意条约》的逻辑,也是上世纪六、七十年代的意大利央行行长Guido Carli对于二战后意大利经济发展史的解读——意大利政治阶层没有维持一个社会运作与发展的精神,因此该国必需国际或跨国压力去迫使意大利接受对其有利的规范。Carli称此为“外部规限”(vincolo esterno)。
有德拉塔参与的意大利加入欧元区过程如是,疫情后以改革计划换得欧盟复苏基金资助的行动亦如此,此刻德拉吉以《法意条约》规范化两国官方的合作关系亦是出于同一道理。当外部的规范存在之后,后来的意大利政客也许将无意或无力去与之争斗,最终屈于“外部规限”之下。
无论德拉吉的种种尝试最终能否重振意大利的国力和经济,此时此刻的国内外环境的确是意大利难能可贵的“大国复兴”良机。到底意大利将来能否化身为欧盟一方强国,还是继续深陷持续不断的政治肥皂剧中,未来一两年值得我们小心观察。
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