审计法院拉响警报 法国社保体系隐现“破产”风险

【欧洲时报吕鸥编译】法媒报道称，面对赤字失控和预算僵局，法国审计法院就社会保障体系财源问题拉响警报。按照现行债务管理规则，社保体系已经陷入困境。解决办法并非不存在，但在国民议会多数缺失的格局中，落实这些措施预计将格外困难。

据BFM电视台报道，未来几年，退休金、家庭补助或住房补贴还能否正常发放？围绕社会保障体系资金周转状况的担忧正在加剧，而预算讨论并未改善这一局面。

鉴于预算案在议会审议中前景悲观，最终可能将以“强推”方式生效：要么动用宪法第49条第3款授权绕开表决，要么在议会久拖不决的情况下颁布法令强行实施。

但这两种做法都有引发在野党倒阁的政治风险。为了避免这种情况，政府将尝试展开谈判，接受一些让步，同时避免社保体系赤字失控。

法国审计法院日前已经发出警告：如果不整顿公共财政，“目前，解决社保体系财源问题并没有可持续的解决方案”。

在法国社会事务新闻记者协会（Ajis）日前组织的见面会上，国民议会预算委员会总报告员巴赞（Thibault Bazin）在谈及预算案审议问题时称：“在国家长期债务造成麻烦之前，（社保机构的）短期资金周转问题可能很快就会浮现。我们正处于一个风险极高的时期。”

社保债务管理机制渐入窘境

巴赞解释说，社会保障体系的融资方式与国家财政不同。他指出：“社会保障体系并不是生来就欠债的。”

据介绍，法国于1945年二战后开始构建社会保障体系。当时，公共财政因经济增长连续多年保持盈余。1960年代初，在医疗保健费用上涨等因素推动下，财政赤字开始不断增加。于是法国于1967年设立了社会保障机构中央管理局（Acoss），以保证国家在债务累积的同时继续发放社会福利。

该机构可以进行短期借贷融资，以弥补部分社会福利支付与社会缴费到账之间的时间差。例如，退休金通常在每月月初发放，而社保缴费则在月底到账。此外，该机构还通过借款偿还自身债务。

但随着时间推移，Acoss累积的债务越来越多。1996年，法国政府设立社保债务偿还基金（Cades）。作为长期借款机构，Cades接手了Acoss的短期债务，以便以较低利率继续融资。

政府还决定设立一项专门用于该基金运作的税收，即社会债务偿还分摊金（CRDS），税率为收入的0.5%。Cades的资金来源还包括一部分普遍社会分摊金（CSG）。

在这种金融机制下，Cades负责对社保债务还本付息，而该机制原本只计划运行数年。与之相对照的是，法国政府每年只需支付国家债务的利息，并不偿还本金。

但这项基金“一干就是30年”，至今仍在运转，背负的债务也越滚越多。2020年，该基金曾一度偿清了全部负债。但新冠疫情后开支猛涨，加之财政赤字不断积累，政府被迫加大举债力度。因此，政府于2020年推动立法，将该基金存续期限延长至2033年12月31日。

三大风险迫在眉睫

如今，法国社会保障体系面临三大迫在眉睫的风险。首先，Acoss管理债务的能力已经逼近上限。该机构设定的目标为2027年以850亿欧元封顶。

然而，按照政府社保预算案的原始版本，公共赤字应降至120亿欧元，社保资金需求将在2027年12月达到峰值820亿欧元。这样一来，在触及债务上限之前，公共财政只剩下30亿欧元的回旋余地。

但问题在于，实现上述减赤目标的难度很大，需要压缩100亿欧元的财政开支。在缺乏议会多数支持的情况下，政府提出的诸多节支措施可能难以获得批准。

巴赞指出，政府设定的减赤目标还建立在对经济增长和工资总额的预测之上。然而，这些假设的不确定性极大。当前，宏观经济形势不容乐观，加上社会运动频发，政府相对乐观的预测都面临“翻车”风险。

巴赞认为，为了避免出现社保资金断供的局面，应该“提高上述债务上限”。但这项措施只有在预算案获得议会批准的情况下才能实施，政府不能通过政令修改Acoss债务上限。

另一方面，审计法院要求在2027年底前将Acoss的1000亿欧元债务转移至Cades。但这类债务转移同样必须得到议会批准的社保预算案或者一项普通法律授权。在缺少多数派的国民议会中，无论哪种途径都命运叵测。

巴赞强调说，Cades接手Acoss债务的另一个条件是进一步延长存续期限。目前，Cades停止运作的法定日期为2033年12月31日。但为Cades“续命”同样需要法律授权，也就是说同样需要面对议会“拦路虎”的考验。

有鉴于此，巴赞警告：“未来执政的多数派必须在12至18个月内调整Cades的截止日期。”

最后，巴赞还对Cades未来的融资能力表示担忧。财务状况良好时，从金融市场上筹资相对容易；反之，要么借贷成本会越来越高，要么金融市场会优先选择财务状况更加健康的国家。

巴赞忧心忡忡地表示：“如果将来财政状况更加稳健的国家也向金融市场求助，我们可能就会一落千丈。”

社保缴费成为关注焦点

那么，法国会不会出现退休金或家庭补助等社会福利停发的局面？雷恩第二大学讲师、研究员科尔迪利亚（Ana Carolina Cordilha）认为：“我觉得发生这种情况的概率极低。”

对于这个问题，巴赞也补充说：“我们还会继续提供公共服务，但会受到一定限制。”如果金融市场为法国提供贷款的意愿下降，那么借款利率就可能上升，Acoss也将被迫将更多收入用于支付利息，用于发放社会福利的资金也就会相应减少。

在科尔迪利亚看来，解决社保体系财源问题的办法在于征缴社会分摊金。原因在于，近年来，执政阵营加强了对低收入群体社会缴费的减免力度。这项税收优惠每年导致社保体系减少了约800亿欧元的收入。

科尔迪利亚对此感到不满：“没有任何研究成果能够证明此类减免措施究竟会对促进就业产生什么影响。”

2024年10月，法国政府战略与规划高级专员署（HCSP）发布的一份研究报告提出“低工资陷阱”概念：雇主为享受缴费减免的优惠措施而倾向于按照最低工资标准（Smic）招聘员工。低工资会导致社会缴费减少，从而导致社保体系的收入下降。

巴赞也表达了类似看法。他承认，在普遍社会分摊金减免政策方面，“我们还有调整的空间”。

科尔迪利亚还对某些高薪的支付方式表示不满，因为部分高薪群体通过股票或股票期权等形式获得报酬，从而逃避社保缴费。她指出：“社保体系创立时这些薪酬形式尚未出现。”

另一方面，巴赞对医疗保险承担的若干支出项目提出质疑，例如医院基建工程等房地产项目以及对法国公共卫生高等研究学院的资助。

法国政府仍然相信，能够找到一条可行的路径，在2027年将社保赤字控制在120亿欧元的水平，同时避免融资模式难以为继的困境。

巴赞最后总结说：“在未来几个月里，即使没有人会成为最大赢家，也要避免让部分人坠入黑暗的深渊。”

（编辑：法雨）