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《南海仲裁案裁决再批驳》报告(全文)

7月11日,由华阳海洋研究中心、中国南海研究院和中国国际法学会联合撰写的《南海仲裁案裁决再批驳》报告在北京发布。

如下:

华阳海洋研究中心 中国南海研究院 中国国际法学会

2024年7月

南海仲裁案裁决出台已经8年,中国“不接受、不参与、不承认”的官方立场亦为国际社会广泛知晓。从目前南海法律纷争和仲裁后南海局势演变的现实看,仲裁裁决对妥善处理有关争议问题、维护南海的和平稳定,以及对中国与有关当事国间的双边关系的健康发展、正在进行的中国和东盟国家“南海行为准则”磋商的负面影响日益显现。

本报告梳理了南海有关争议问题的本质,并对南海仲裁案裁决的管辖权问题,仲裁裁决在历史性权利、大陆国家远海群岛、岛屿地位等问题上的法律解释和适用与事实认定问题,以及仲裁庭的代表性问题进行分析批驳,进一步向国际社会揭示仲裁裁决的谬误和其对国际法治的危害。

菲律宾单方面提起的所谓“南海仲裁案裁决”出台距今已有8年,其非但不可能为南海领土主权与海洋划界争议提供解决方案,反而使本已错综复杂的南海问题更加难解,冲击《联合国海洋法公约》(下称《公约》)的整体性、平衡性、严肃性,动摇缔约国对《公约》争端解决机制在实践中能否得到正确使用的信心。

近年来个别域内外国家仍将非法无效的南海仲裁案裁决奉为“圭臬”,这可能出于不明真相者盲目崇信第三方强制争端解决机制的迷思,或来自少数人对海洋法规则片面解读的偏执,但更多是反映了个别域内国家试图坐实裁决、强化单方面主张的战略误判,也反映了一些域外力量搅动南海局势、挑拨中国与东盟国家关系的险恶用心。这不仅无益于国际法治的健康发展,也不利于南海的持久和平与稳定。

仲裁裁决不是对国际法治的贡献。仲裁庭罔顾《公约》不调整领土主权事项的基本事实,对菲律宾精心包装的诉求照单全收,所作裁决严重侵犯了中方的领土主权和海洋权益,违背国际司法和仲裁机构惯常遵循的基本原则和审慎自律的精神。

仲裁裁决体现的不是公平正义。国际争端解决机制的根本作用是维护国际公平正义,但是,仲裁裁决违背“陆地统治海洋”的国际法原则,以解释适用《公约》之名,行否定中国领土主权、固化菲律宾非法侵占结果并为其单方面主张背书之实,在法律解释和适用、事实认定和证据采信上的谬误不胜枚举。

仲裁裁决不是解决南海争端的灵丹妙药。国际司法与仲裁机构的本质目标在于“定分止争”。然而,一个出于政治目的组建起来,被中国援引合法理由拒绝,不具备合法性的仲裁庭所做出的枉法裁判,是不可能实现这一目的的。南海问题事关多国,领土主权争端和海洋划界问题相互交织,牵涉历史、政治、法律等众多因素,绝非一纸裁决所能解决得了的,更不用说是完全“选边站”式偏袒一方打压另一方的不公正裁决了。

一、中菲在南海存在领土和海洋划界争议

南海诸岛是中国的固有领土。中国在南海的活动已有2000多年的历史。中国最早发现、命名和开发利用南海诸岛及相关海域,最早并持续、和平、有效地对南海诸岛及相关海域行使主权和管辖权。中国对南海诸岛的主权和在南海的相关权益,是在漫长的历史过程中确立的,具有充分的历史和法理依据。

中国和菲律宾隔海相望,交往密切,人民世代友好。然而,自20世纪70年代起,菲律宾开始非法侵占南沙群岛部分岛礁,由此制造了中菲对南海部分岛礁领土主权问题。此外,随着国际海洋法的发展,两国在南海部分海域还出现了海洋划界争议。

菲律宾的领土范围是由包括1898年《美西和平条约》(《巴黎条约》)、1900年《美西关于菲律宾外围岛屿割让的条约》(《华盛顿条约》)、1930年《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间的边界条约》在内的一系列国际条约确定的。中国南海诸岛在菲律宾领土范围之外。菲律宾非法侵占中国南沙群岛部分岛礁是目前中菲两国在南海领土问题的根源。20世纪50年代,菲律宾曾企图染指中国南沙群岛,但在中国的坚决反对下收手。自20世纪70年代起,菲律宾非法侵占中国南沙群岛的马欢岛、费信岛、中业岛、南钥岛、北子岛、西月岛、双黄沙洲和司令礁等岛礁。1978年,菲律宾总统马科斯签署第1596号总统令,将中国南沙群岛部分岛礁并连同周边大范围海域称为“卡拉延岛群”,划设“卡拉延镇区”,非法列入菲律宾领土范围。此外,菲律宾还通过一系列国内立法,提出自己的领海、专属经济区和大陆架等主张,其中部分与中国在南海的海洋权益产生冲突。

自20世纪80年代以来,菲律宾一再采取导致争端复杂化的行动。如在非法侵占的中国南沙群岛有关岛礁上建设军事设施,企图制造既成事实,长期霸占,并扩大非法侵占;一再采取各种海上侵权行动,企图扩大其在南海的非法主张,严重侵犯中国在南海的主权及相关权益等。1997年以来,菲律宾还对中国中沙群岛的黄岩岛提出领土要求并企图非法侵占。2009年2月17日,菲律宾国会通过第9522号共和国法案,非法将中国黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划入菲律宾领土。

菲律宾为掩盖其非法侵占中国南沙群岛部分岛礁的事实,实现其领土扩张的野心,炮制了一系列借口,包括:“卡拉延岛群”不属于南沙群岛,是“无主地”;南沙群岛在二战后是“托管地”;菲律宾占领南沙群岛是依据“地理邻近”和出于“国家安全”需要;“南沙群岛部分岛礁位于菲律宾专属经济区和大陆架上”;菲律宾“有效控制”有关岛礁已成为不能改变的“现状”等。

从历史和国际法看,菲律宾对南沙群岛部分岛礁的领土主张毫无根据。

第一,南沙群岛从来不是菲律宾领土的组成部分。菲律宾的领土范围已由一系列国际条约所确定。对此,菲律宾殖民时期的统治者美国是非常清楚的。

第二,“卡拉延岛群”是菲律宾发现的“无主地”,这一说法根本不成立。菲律宾以其国民于1956年所谓“发现”为基础,将中国南沙群岛部分岛礁称为“卡拉延岛群”,企图制造地理名称和概念上的混乱,并割裂南沙群岛。事实上,南沙群岛的地理范围是清楚和明确的,菲律宾所谓“卡拉延岛群”就是中国南沙群岛的一部分。南沙群岛早已成为中国领土不可分割的组成部分,绝非“无主地”。

第三,南沙群岛也不是所谓的“托管地”。菲律宾称,二战后南沙群岛是“托管地”,主权未定。菲律宾的说法从法律和事实看,都没有根据。二战后的“托管地”,均在有关国际条约或联合国托管理事会相关文件中明确开列,南沙群岛从未出现在上述名单上,根本就不是“托管地”。

第四,“地理邻近”和“国家安全”都不是领土取得的国际法依据。世界上许多国家的部分领土远离其本土,有的甚至位于他国近岸。以所谓“国家安全”为由侵占他国领土更是荒谬的。

第五,菲律宾称,中国南沙群岛部分地物位于其专属经济区和大陆架范围内,因此有关地物属于菲律宾或构成菲律宾大陆架组成部分。这一主张企图以《公约》所赋予的海洋权利否定中国领土主权,与“陆地统治海洋”的国际法原则背道而驰,完全不符合《公约》的宗旨和目的。沿海国不得以主张海洋权利为由否定和侵犯他国领土主权。

第六,菲律宾所谓的“有效控制”是建立在非法侵占基础上的,是非法无效的。国际社会不承认武力侵占形成的所谓“有效控制”。菲律宾所谓“有效控制”是对中国南沙群岛部分岛礁赤裸裸的武力侵占,违背了《联合国宪章》(下称《宪章》)和国际关系基本准则,为国际法所明确禁止。菲律宾建立在非法侵占基础上的所谓“有效控制”,不能改变南沙群岛是中国领土的基本事实。中国坚决反对任何人试图把南沙群岛部分岛礁被侵占的状态视为所谓“既成事实”或“现状”。

中菲在南海有关争议的核心是部分岛礁的领土主权问题,这一问题对中菲在南海的海洋权益主张有重大影响。菲律宾依菲律宾群岛主张的海洋权益与中国南海诸岛的海洋权益产生重叠,同时,由于菲律宾对中国中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁提出非法主张,并通过曲解适用《公约》有关规定贬损有关单个岛礁的法律地位,导致双方的海洋权益冲突和划界情势更加复杂。

中国和菲律宾隔海相望,两国属于《公约》第74条和第83条所指“海岸相向或相邻的国家”。中国南海诸岛包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛,这些群岛分别由数量不等、大小不一的岛、礁、滩、沙等组成。中国历来以群岛整体主张海洋权利。其中,中国中沙群岛和南沙群岛与菲律宾隔海相望,距离菲律宾群岛海岸均小于200海里。这就形成了中菲之间海洋划界的地理框架,且由于双方提出的大陆架和专属经济区主张重叠,导致中菲在南海存在需要进行海洋划界的事实。

中菲双方在南海都提出了相应的海洋权利主张。基于中国人民和中国政府的长期历史实践及历届中国政府的一贯立场,依据国内法以及国际法,包括1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》、1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、1982年《联合国海洋法公约》和1996年《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》,中国南海诸岛拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。此外,中国在南海拥有历史性权利。

菲律宾方面,依据菲律宾1949年第387号共和国法案、1961年第3046号共和国法案、1968年第5446号共和国法案、1968年第370号总统公告、1978年第1599号总统令、2009年第9522号共和国法案等法律,菲律宾宣布了内水、群岛水域、领海、专属经济区和大陆架的主张。在南海,菲律宾从菲律宾群岛海岸主张专属经济区和大陆架权利。

双方上述海洋权利主张出现重叠,由此产生海洋划界争议。

二、菲律宾单方面提起南海仲裁案,仲裁庭越权管辖

根据《公约》第281条,作为有关《公约》的解释或适用的争端各方的缔约国,如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端,则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下,才适用仲裁等强制解决程序。

2002年,中国同包括菲律宾在内的东盟各国政府代表共同签署了《南海各方行为宣言》(下称《宣言》),其第四条明确规定,有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括《公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。中菲之间的多份双边文件也提及双方同意以谈判方式解决有关争端。这些规定一脉相承,构成中菲两国之间的协议,两国据此承担了通过谈判方式解决有关争端的义务。

但仲裁庭却认为,包括《宣言》在内的中菲多边、双边文件只是政治性文件,不能为当事方确立具有拘束力的权利义务关系。即使《宣言》等文件属于具有法律拘束力的协议,中菲两国也已就争端进行了多年的谈判协商而未能解决。即使《宣言》等文件属于创设权利义务关系的具有拘束力的协议,也没有“明文”排除适用其他程序。

中菲之间是否已达成通过谈判解决争端的协议,核心并非《宣言》等文件在形式上是政治性的还是具有法律拘束力的。重要的是,中菲两国在有关文件中仅提及以谈判方式解决争端,从未提及其他如仲裁等方式,而且反复使用“同意”“确认”“承诺”,体现出就谈判一事创设权利义务关系并排除其他争端解决方式的明确意图,这也由相关文件达成的背景和中菲两国的嗣后实践所印证。而在具体实践中,中菲仅就有关岛礁领土主权进行过谈判,但尚未进行海洋划界谈判,更从未就菲律宾诉求所涉事项进行过谈判。也就是说,中菲通过谈判解决争端的努力远未穷尽。因此,《公约》第281条规定的前提条件没有得到满足,不能启动仲裁等强制解决程序。

根据《公约》,仲裁庭的管辖权限于有关《公约》的解释和适用的争端。领土主权问题不属于《公约》调整的事项范围。另外,中国于2006年根据《公约》作出声明,将与海洋划界有关的争端排除适用包括仲裁在内的强制解决程序。因此,南海仲裁案仲裁庭对中菲领土主权和海洋划界争端均没有管辖权。

菲律宾将其所提仲裁事项主要归纳为以下三类:第一,中国在《公约》规定的权利范围之外,对“九段线”(即中国的南海断续线)内的水域、海床和底土所主张的“历史性权利”与《公约》不符;第二,中国依据南海若干岩礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多权利主张与《公约》不符;第三,中国在南海所主张和行使的权利非法干涉菲律宾基于《公约》所享有和行使的主权权利、管辖权以及航行权利和自由。菲律宾声称其诉求所涉事项与同中国的领土主权和海洋划界争端无关。

但是,菲律宾提出的各项仲裁事项已涵盖判定主权归属和进行海洋划界的主要步骤和主要问题。

关于菲律宾提出的第一类仲裁事项,中国在南海的历史性权利形成和发展与中国确立对南海诸岛主权的过程是一体的,菲律宾所称中国历史性权利存在的区域与双方有待划界的区域重叠。因此,不能脱离中菲领土和海洋划界问题而单独处理。

关于菲律宾提出的第二类仲裁事项,脱离了国家主权,岛礁本身不拥有任何海洋权利。只有对相关岛礁拥有主权的国家,才可以基于相关岛礁提出海洋权利主张。在此基础上才能评判有关海洋权利主张是否符合《公约》。因此,如果有关岛礁的主权归属未定,以该岛礁主张海洋权利的前提就不存在,也不构成一个可以提交仲裁的具体而真实的争端。此外,低潮高地能否被据为领土,这本身也是一个领土主权问题。《公约》对低潮高地能否被据为领土并未作出规定。

关于菲律宾提出的第三类仲裁事项,中国在南沙群岛和黄岩岛附近海域采取行动的合法性是基于对有关岛礁享有的主权以及海洋权利。菲律宾有关主张的前提则是相关海域属于菲律宾的管辖范围。因此,要对菲律宾的主张进行裁定,就要先确定相关岛礁的主权归属并完成海洋划界。

可见,菲律宾提出的仲裁诉求都必然涉及处理领土主权和海洋划界问题,前者不属于《公约》解释和适用问题,后者已被中方声明排除适用仲裁程序,仲裁庭对此均无管辖权。

三、南海仲裁案裁决在历史性权利、大陆国家远海群岛、岛屿制度等问题上的严重谬误

仲裁庭称,《公约》是目前确立海洋权利的唯一依据,取代了一般国际法中先前存在的任何历史性权利。仲裁庭并将中国在南海的历史性权利主张解读为“对'九段线'内的生物和非生物资源的排他性历史性权利”,进而判定这一主张与《公约》规定的专属经济区和大陆架制度相冲突而归于无效。仲裁庭并称没有证据证明中国曾对南海的资源进行控制,中国只是在以行使公海自由为由,否定其所认定的中国主张的历史性权利。

仲裁庭这一逻辑存在严重错误。《公约》虽然表达了“解决与海洋法有关的一切问题的愿望”,但没有也不可能穷尽解决一切海洋法问题,不能取代中国依据一般国际法在南海享有的历史性权利。著名国际法学者弗里斯通指出:“《公约》起草过程中所采用的协商一致方式以及作为一项一揽子交易的成果,其中必然暗含了大量的妥协,而作为最直接的结果,仍有相当数量的问题尚未在《公约》中得到完全解决。”《公约》序言第8段也规定,本公约未予规定的事项应继续以一般国际法的规则和原则为准据。事实上,《公约》承认历史性权利不是《公约》调整事项,更没有任何条款规定历史性权利与专属经济区和大陆架制度相冲突。相反,《公约》在第10条、第15条、第51条、第298条等条款中均以尊重历史性权利的方式处理历史性权利与《公约》的关系。

多年来,中国根据包括《公约》在内的国际法主张并享有南海海洋权利,从未放弃任何长期确立的历史性权利。中国的历史性权利与专属经济区和大陆架的权利可以共存。仲裁庭以《公约》取代了所有与《公约》条款不完全相符的历史性权利为由,否定中国在南海的历史性权利主张,是过于简单化的错误做法。

仲裁庭以《公约》仅规定群岛国制度、未对大陆国家的远海群岛作出特别规定为由,否定中国以南沙群岛整体主张海洋权利。

仲裁庭这一逻辑存在严重错误。将群岛作为整体主张海洋权利,是习惯国际法上久已确立的规则。一般意义上的“群岛”可分为三大类:一是沿海国的近海群岛,二是大陆国家的远海群岛,三是洋中群岛。《公约》第46条对“群岛”的定义本身就体现了一般意义上的“群岛”概念。《公约》生效后,沿海国的近海群岛的整体性及相关权利被第7条(直线基线)吸收,洋中群岛的整体性及相关权利被第四部分(群岛国制度)吸收。《公约》未对大陆国家远海群岛的整体性及相关权利作出规定,但从缔约历史看,这并不意味着《公约》否定了大陆国家远海群岛制度,而是将其作为《公约》未决事项,继续由相关习惯国际法规则调整。

事实上,目前世界上拥有远海群岛的约20个大陆国家中,有17个以其远海群岛整体主张海洋权益。相关实践贯穿《公约》前后,体现高度的普遍性和一致性,得到国际社会其他绝大多数成员的默许和接受,积累了充分的国家实践和法律确信。需要特别指出的是,这些都是“利益特别受影响”的拥有远海群岛的大陆国家,其实践具有广泛性和代表性,与认定习惯国际法最为相关,有关实践足以证明大陆国家远海群岛的习惯国际法早已确立并在延续和发展之中。

南沙群岛构成地理、经济和政治上的实体,满足《公约》对“群岛”的定义。历史上,中国人民和历届中国政府也将南沙群岛视为整体,得到国际社会特别是周边国家的承认。例如,1958年,中国依据国际法作出《关于领海的声明》规定采用直线基线方法划定领海,适用于中国的一切领土,包括南沙群岛。时任越南政府总理范文同照会中国国务院总理周恩来,郑重表示越南政府承认和赞同中国政府《关于领海的声明》,尊重这项决定。1992年《领海及毗连区法》对以南沙群岛整体主张海洋权利作出了进一步确认。

因此,中国的南沙群岛作为大陆国家远海群岛,是国际法确认的自成一类的国家领土,在此基础上确立的群岛整体法律地位及其海洋权利是久已确立的习惯国际法,在《公约》出台前已经存在,在《公约》出台后属于《公约》未予规定事项,继续受习惯国际法调整,与《公约》并行不悖。仲裁庭以《公约》“至上论”“唯一论”“优先论”否定中国的南沙群岛的整体性及其海洋权利,于法无据。

根据《公约》第121条(岛屿制度),岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架视同其他陆地领土加以确定。但不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区和大陆架。

仲裁庭在解释这一条款时,为认定岛屿增加了许多限定条件,如为“不能维持”增设自然标准和自身标准,为“人类居住”增设定居标准和人类社群标准,为“其本身的经济生活”增设自给自足标准,实质上将有关条款改写为“只有在自然状态下自身能维持当地的人类社群居住和其本身的人类的经济生活的岛屿,才可有专属经济区和大陆架”,大幅提高了岛屿的认定标准门槛。仲裁庭这种自我赋予造法职能的做法,违背缔约原意,背离相关实践。

在此错误基础上,仲裁庭完全无视中国南沙群岛和中沙群岛的许多岛屿上植被密布、果蔬牲畜齐全、农业潜力显著、渔民长期存在、商业活动频仍的事实,执意裁定所有“高潮地物”均为“岩礁”,连太平岛也不例外。

仲裁庭在岛屿认定方面错误解释和适用《公约》,得出明显荒谬的结论,引起国际法学界广泛质疑和批评。

四、南海仲裁案仲裁庭的组成和代表性问题

国际性法庭或仲裁庭的组建应具有代表性,尽量体现世界主要文明或法系,或尽量确保法官或仲裁员有来自不同地理区域的代表,以此提高国际性法庭或仲裁庭的公正性,最大程度避免法官或仲裁员个人的主观偏见,尽量保障裁决是依国际法而非片面理解作出,并以最能为当事方所接受的方式解决争端。

南海仲裁案中,五名仲裁员分别来自德国、波兰、法国、荷兰和加纳,无一人来自亚洲国家。其中四人来自欧洲国家,余下的一名虽来自非洲国家,但常年生活在欧洲。

显而易见,本案仲裁庭的组成在地理区域、文明和法系上代表性不足,特别是缺乏来自亚洲国家的仲裁员。这在一定程度上导致仲裁庭在处理案件过程中缺乏对亚洲文明、外交和法律传统以及其他本地区因素的认知和考量,导致对有关问题作出错误的裁定。

五、中国对妥善处理南海有关争议的立场和主张

根据国际法,无论选择哪种机制和方式解决国家间的争端,都应建立在“国家同意”的基础上,不能违背主权国家的意志。但在南海仲裁案中,菲律宾滥用《公约》争端解决机制,单方面提起仲裁。仲裁庭越权管辖本不该管的事项,主观地解释和适用《公约》,在查明事实上存在明显错误。南海仲裁案违背国际仲裁的惯例和普遍实践,偏离《公约》促进和平解决争端的目的和宗旨,损害《公约》的完整性和权威性,违背“国家同意”原则,侵犯中国作为主权国家和《公约》缔约国的合法权利。中方反对且不接受任何基于南海仲裁案裁决的主张或行动。

中国一贯遵守《宪章》的宗旨和原则,坚定维护和促进国际法治,尊重和践行国际法,在坚定维护中国在南海的领土主权和海洋权益的同时,坚持通过谈判协商解决争议,坚持通过规则机制建设管控分歧,坚持通过互利合作实现共赢。中国主张同直接有关的当事国依据包括《公约》在内的国际法,通过谈判公平解决南海海洋划界问题。在划界问题最终解决前,各方应保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。

中国坚定维护对南海诸岛及其附近海域的主权。部分国家对南沙群岛部分岛礁提出非法领土主张并实施武力侵占,严重违反《宪章》和国际关系基本准则,是非法的、无效的。中国对此坚决反对,要求有关国家立即停止对中国领土和海洋权益的侵犯。

中国认为在海洋争议最终解决前,当事国应保持克制,尽一切努力作出实际性的临时安排,包括建立和完善争议管控规则和机制,开展海上各领域的合作,倡导“搁置争议,共同开发”,坚定维护南海地区的和平稳定,为最终解决争议创造条件。

中国主张有关各方在全面有效落实《宣言》框架下,积极推进“南海行为准则”磋商,争取在协商一致基础上早日达成“准则”。为在“准则”最终达成前妥善管控海上风险,中国提议探讨制定“海上风险管控预防性措施”,并得到东盟国家的普遍认同。

中国坚持与地区国家共同维护南海和平稳定,坚定维护各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由,敦促域外国家尊重地区国家的努力,在维护南海和平稳定问题上发挥建设性作用。

南海既是沟通中国与周边国家的桥梁,也是中国与周边国家和平、友好、合作和发展的纽带。南海和平稳定与地区国家的安全、发展和繁荣息息相关,与地区各国人民的福祉休戚与共。实现南海地区的和平稳定和繁荣发展是中国和东盟国家的共同愿望和历史使命,摒弃对抗、选择合作是确保南海长治久安的不二法门。

【编辑:唐炜妮】